[미래대응기금, 누구의 미래인가 ⑤/7] 학생은 줄어도 학교의 고정비는 남는다

학생이 줄어든 학교에서 먼저 비는 것은 책상이다. 지붕과 난방설비, 통학로까지 같은 비율로 줄어드는 것은 아니다. 학령인구 감소를 교육재정에 반영하자는 논의가 설득력을 얻으려면 이 차이부터 설명해야 한다. 학생 수에 맞춰 지출을 조정할 필요와, 적은 수의 학생에게도 배움의 조건을 보장할 책임은 함께 존재한다.

미래대응기금의 교육·인재계정과 지방교육재정교부금 개편을 평가할 때도 출발점은 같다. 대학과 미래인재에 투자하겠다는 목표를 인정하면서, 지역 학교의 기본 운영을 어떤 재원으로 지킬지 물어야 한다. 교육 단계별 예산을 서로 빼앗는 돈으로만 그리면 필요한 투자가 가려진다. 반대로 국가 전체의 투자 총액을 앞세우면 어느 지역에서 어떤 교육 기회가 달라지는지 보이지 않는다.

10조 원의 계정과 새 교육투자를 구별하자

국회예산정책처의 10월 분석에 따르면 2027년도 정부안의 교육·인재계정은 10조1,029억 원이다. 이 가운데 사업비는 7조6,029억 원, 여유자금은 2조5,000억 원이다. 사업 42개 중 32개는 기존 회계·기금에서 옮겨오고 10개가 신규 편성됐다. 계정 총액을 모두 새 교육서비스에 투입되는 돈으로 소개해서는 안 된다.

이관 자체가 부적절하다는 뜻은 아니다. 여러 재원을 묶어 정책의 우선순위를 조정할 수 있다. 다만 같은 사업의 돈이 나오는 곳을 바꾸는 효과와 지원 규모·내용을 확대하는 효과를 나눠 보여줘야 한다. 대학 지원이 늘어나는 부분을 설명할 때도 학교교육의 재원 변화까지 한꺼번에 상쇄했다고 단정할 수 없다. 대상과 기능이 다른 지출은 주민에게 주는 효과도 다르다.

현재의 법적 단계도 분명히 해야 한다. 11월 7일 확인한 국민참여입법센터에는 미래대응기금 설치법안의 11월 5일 소위원회 상정, 지방교육재정교부금법 개정안의 9월 4일 교육위원회 회부가 표시돼 있다. 두 안의 본회의 의결·공포 표시는 없다. 여기서 다루는 금액과 개편 방식은 정부안이며, 시행 중인 확정 제도나 지역별 배정액이 아니다.

학생 수를 반영하는 취지와 고정비의 범위

교부금법 정부안은 세입 연동 방식 대신 전년도 교부금에 명목 국내총생산과 학령인구의 최근 3년 연평균 변화율을 반영하도록 한다. 전년보다 교부금이 적으면 국가가 차액을 보전하는 내용도 담았다. 경제 규모와 교육 수요의 변화를 함께 고려하려는 방향은 검토할 이유가 있다. 세입이 크게 흔들릴 때 학교 운영의 예측 가능성을 높이는 일도 필요하다.

예정처 보고서가 소개한 정부 설명은 학령인구 변화의 35%만 반영한 이유로 교직원 인건비와 현장 충격 완화를 들고 있다. 정부가 모든 교육비를 학생 수에 비례해 줄이겠다고 설명한 것은 아니다. 비판 역시 실제 개편안이 고려한 요소에서 출발해야 논쟁의 초점이 선명해진다.

예정처가 짚은 빈틈은 인건비 밖에도 단기간에 줄이기 어려운 비용이 있다는 점이다. 학교운영비와 사립학교 재정결함보조에는 경직적인 지출이 포함되고, 학급 수와 건물면적은 학생 감소에 비례해 조정하기 어렵다. 따라서 중요한 질문은 고정비를 고려했느냐만이 아니라 어떤 비용을 얼마나 정확히 반영했느냐이다.

전년도 총액을 지킨다는 장치도 그 자체로 교육 여건의 유지를 보증하지는 않는다. 물가가 오르거나 지원이 더 필요한 학생의 비중이 달라지면 같은 금액으로 제공할 수 있는 서비스가 바뀐다. 국가 총액의 하한과 개별 학교의 충분한 운영비는 서로 다른 검증 대상이다. 두 기준을 구별해야 총액 보전이라는 설명이 현장의 어려움을 덮지 않는다.

학교 밖으로 옮겨간 비용까지 계산해야 한다

지역의 교육비는 학생 1인당 금액만으로 평가하기 어렵다. 거주지가 흩어진 곳에서 기본적인 수업과 돌봄을 제공하려면 일정한 시설과 인력이 필요하다. 학생 수가 적다는 이유만으로 비용이 높아 보일 수 있지만, 그 비용 중 얼마가 비효율이고 얼마가 교육 접근성을 유지하는 데 필요한지 구별해야 한다.

학교 배치를 조정하는 경우에도 교육청 장부에서 줄어드는 지출만 계산해서는 부족하다. 통학 시간이 길어지는지, 이동 지원비가 늘어나는지, 방과후 활동을 이용하기 어려워지는 학생이 생기는지 살펴야 한다. 절감액의 일부가 가정의 이동 부담으로 옮겨간다면 공공부문의 절약과 사회 전체의 절약은 같지 않다. 이는 특정 지역에서 발생한 피해를 단정하는 것이 아니라 대안을 비교할 때 포함해야 할 비용이다.

그렇다고 모든 학교와 시설을 지금 모습으로 유지하는 것이 유일한 답은 아니다. 공간 공동 이용이나 수업 지원의 협력으로 여건을 개선할 가능성도 있다. 어떤 대안이 적절한지는 지역별 거리, 학생 구성, 시설 상태와 실제 이용 수요에 달려 있다. 유지와 통합을 먼저 정한 뒤 근거를 붙이기보다, 학생이 얻고 잃는 조건을 같은 기준으로 비교해야 한다.

재원 개편에는 책임과 성과의 기준이 따라야 한다

필자가 제안하는 우선순위는 기본 교육서비스의 비용을 먼저 드러내는 것이다. 교육청은 학생 수에 따라 조정 가능한 지출, 일정 기간 유지해야 할 지출, 개선 투자를 나눠 설명할 필요가 있다. 정부는 그 자료를 바탕으로 산식이 서로 다른 지역의 비용구조를 감당하는지 검토하고, 지방의회는 사업별 근거와 대안의 타당성을 물어야 한다.

기금으로 옮겨가는 교육사업에는 별도의 설명이 필요하다. 재원 계정이 바뀐 뒤에도 기존 지원의 책임 주체와 기간이 명확한지, 새 투자로 어떤 교육 기회가 추가되는지 밝혀야 한다. 기관이 받은 금액과 시설을 갖춘 실적만으로 성과를 판단하면 정작 학생이 이용할 수 있는 시간과 교육의 질은 빠질 수 있다.

성과 지표는 재정 효율과 교육 접근성을 함께 보여주는 편이 낫다. 학생 1인당 지출에 통학 여건, 필요한 수업의 제공 여부, 돌봄 이용 가능성 등을 나란히 놓으면 비용 변화의 이유를 읽을 수 있다. 단순한 평균만으로는 외곽 지역이나 지원이 필요한 학생의 불편을 놓치기 쉽다. 지표는 예산을 지킨 기관의 점수보다 학생에게 생긴 변화를 설명해야 한다.

정부는 교육 수요가 달라지는 만큼 재정의 배분을 바꿀 근거를 제시하고, 교육 현장도 기존 지출을 계속 유지해야 하는 이유를 설명해야 한다. 어느 쪽도 인구 감소나 현장 보호라는 말만으로 입증 책임을 대신할 수 없다. 미래대응기금의 교육 투자가 설득력을 얻는 길은 새 사업의 이름을 늘리는 데 있지 않다. 지역에서 배울 기회를 지키는 비용과 그 기회를 넓히는 투자를 구별해, 각각의 책임과 효과를 확인할 수 있게 하는 데 있다.

출처: 국회예산정책처 | 국가재정운용계획 주요 이슈 분석: 보건·복지·고용 및 교육 분야(111~113, 129~132쪽) · 국민참여입법센터 | 지방교육재정교부금법 일부개정법률안 제2221053호 · 국민참여입법센터 | 미래대응기금 설치 및 운용에 관한 법률안 제2221052호