[미래대응기금, 누구의 미래인가 ④/7] 더 받는 돈, 더 넓어진 선택인가

중앙에서 받는 돈이 늘어나면 지역이 선택할 수 있는 일도 함께 늘어날까. 주민에게 필요한 것은 지원액의 증가율만이 아니다. 오래된 도서관을 고칠지, 이동이 불편한 마을의 교통을 보완할지, 이미 지은 시설의 운영을 안정시킬지 결정할 여지가 얼마나 남는지도 중요하다. 같은 금액이라도 용도와 기간, 변경 권한이 다르면 지역이 할 수 있는 선택은 달라진다.

미래대응기금 논쟁을 읽을 때는 이 선택의 범위를 따로 살펴야 한다. 지방 지원이 늘어난다는 정부 설명과 지방의 재정자율성을 걱정하는 주장은 서로 다른 비교를 담을 수 있다. 한쪽의 숫자로 다른 쪽의 질문까지 끝내려 하면 논의가 좁아진다. 이번 글은 증가액 논쟁을 반복하기보다, 재원별 조건을 주민이 비교할 수 있는 방법에 초점을 맞춘다.

두 개의 비교표가 필요한 이유

행정안전부는 9월 설명자료에서 2027년 정부안의 지방교부세가 전년 본예산보다 7조8,000억 원 늘어난다고 밝혔다. 이는 올해 본예산과 내년 정부안을 비교한 설명이다. 내년 세입 전망에 종전 제도를 적용했을 때와 개편안을 적용했을 때의 차이는 별도의 계산이다. 전년 대비 증가가 확인돼도 제도 변경의 영향에 대한 질문은 남을 수 있다.

비교표의 제목부터 정확해야 한다. 본예산을 기준으로 한 수치에 추경이나 결산 수치를 섞으면 증가율의 의미가 달라진다. 제도 변경 효과를 계산할 때도 세입 전망과 비교 연도는 맞추고, 적용 산식이 어떻게 달라지는지 밝혀야 한다. 서로 다른 기준에서 나온 증감액을 나란히 놓고 어느 주장이 틀렸다고 결론 내리는 방식은 주민의 판단을 돕지 못한다.

국가 전체의 교부세 총액과 개별 지자체의 몫도 구별해야 한다. 전체가 늘었다는 발표만으로 모든 지역의 재원이 같은 비율로 늘어난다고 말할 수는 없다. 지역별 배분과 다른 이전재원의 변화까지 확인해야 해당 지역이 실제로 쓸 수 있는 돈을 설명할 수 있다. 아직 정해지지 않은 배분액은 예상임을 밝히고 확정액과 분리해 제시해야 한다.

기금 지원을 한 종류의 돈으로 묶지 말자

정부 설명에도 서로 다른 성격의 지원이 들어 있다. 행안부는 9월 8일 2027년도 예산안에 반영한 지방미래성장 지원금 3조5,000억 원을 일반재원 성격이라고 설명했다. 9월 16일에는 국민생활편의 복합센터 1조5,000억 원을 지방비 매칭 없이 정액 지원하겠다는 계획을 제시했다. 이 설명을 놓고 모든 기금 지원이 같은 목적성 보조금이거나 지방비를 반드시 붙이는 사업이라고 단정해서는 안 된다.

그렇다고 일반재원 성격이라는 표현만으로 기존 교부세와 모든 조건이 같다고 볼 수도 없다. 재원의 성격에 대한 설명, 법률안에 담긴 권한, 구체적인 배분·집행 기준은 차례로 확인할 대상이다. 정액 지원에 매칭이 없다는 것은 해당 지원의 조성 단계 부담에 관한 중요한 정보지만, 시설을 운영하는 동안 발생할 모든 비용까지 중앙이 책임진다는 뜻으로 넓혀 읽어서는 안 된다.

11월 6일 확인한 공식 입법 진행상황에서 미래대응기금 설치법 정부안은 11월 5일 소위원회 상정 단계가 표시돼 있으며 본회의 의결·공포 표시는 없다. 따라서 여기서 다루는 것은 정부가 제시한 예산안과 국회 심사 중인 법안이다. 개별 지자체가 이미 지원 대상으로 선정됐거나 지금 신청할 수 있는 확정 사업처럼 소개할 단계와는 구별해야 한다.

기획예산처도 11월 5일 설명자료에서 계정별 용도를 법률안에 명시했다고 밝혔다. 법률안의 계정 구분을 확인하는 것과 그 안에서 지방이 사업을 설계하고 변경할 범위를 확인하는 것은 함께 해야 할 일이다. 최종 법률과 후속 기준이 제시되면 정부의 자율성 설명이 구체적인 권한으로 어떻게 이어졌는지 대조할 필요가 있다.

자율성은 실제로 고칠 수 있는 범위에서 드러난다

필자가 보기에 재정자율성을 살피는 첫 질문은 지역이 문제를 먼저 고를 수 있는가이다. 지원 분야를 확인한 뒤 그 틀에 맞는 사업을 새로 만드는 방식과, 주민의 우선순위를 정한 뒤 적절한 재원을 찾는 방식은 출발점이 다르다. 목적이 정해진 지원도 지역의 필요와 잘 맞으면 유용하다. 중요한 것은 지원을 받기 위해 낮은 순위의 사업을 앞세우고 있지는 않은지 설명하는 일이다.

다음은 집행 중 선택을 바꿀 수 있는 범위다. 이용 수요가 예상과 다르거나 더 적은 비용으로 목적을 달성할 방법이 나타났을 때 무엇을 조정할 수 있는지 확인해야 한다. 대상과 방식의 변경, 남은 재원의 사용, 다음 연도로 넘기는 조건을 각각 살펴야 한다. 이는 이번 기금에 특정 제한이 확정됐다는 주장이 아니라, 최종 제도를 평가할 때 확인할 항목이다.

지원의 예측 가능성도 선택권에 영향을 준다. 다음 해의 규모와 지급 시점을 알기 어려우면 지역은 여러 해에 걸친 서비스를 계획하기 힘들다. 반대로 지원 기간과 종료 조건이 분명하면 그 안에서 사업 규모를 조절할 수 있다. 첫해의 확보액에 이후 운영비와 지역 부담을 함께 놓아야 당장의 성과가 다음 해의 선택을 얼마나 제한하는지 보인다.

주민에게는 총액과 조건을 함께 보여줘야 한다

지방의회에 제출하는 설명에는 재원별로 지역이 정할 수 있는 용도, 중앙의 승인이 필요한 변경, 지방이 부담할 비용과 기간을 나란히 적을 필요가 있다. 조건이 미정이면 빈칸을 낙관적 가정으로 채우기보다 확인할 사항으로 남기면 된다. 확정된 조건이 바뀌었을 때 같은 표를 고쳐 공개하면 주민도 변화의 이유를 따라갈 수 있다.

가령 새 복합시설과 기존 공간의 공동 이용을 비교하는 가상 상황을 생각해 보자. 건립 지원이 커도 이용자가 적고 운영비가 오래 들면 지역의 다른 서비스에 쓸 여지가 줄어들 수 있다. 반대로 필요한 공간을 적절한 규모로 마련하고 운영 주체가 준비돼 있다면 목적성 지원도 지역의 선택을 실질적으로 넓힐 수 있다. 지원 형식만으로 좋고 나쁨을 정하기보다 대안과 전체 비용을 비교해야 한다.

자율성이 커질수록 지역의 설명 책임도 함께 커진다. 중앙의 기준이 줄었다는 이유로 선정 과정이나 성과 공개가 느슨해져서는 안 된다. 왜 이 사업을 먼저 골랐는지, 어떤 주민의 수요가 뒤로 미뤄졌는지, 결과가 기대와 다르면 무엇을 바꿀지 지방의회와 주민에게 답해야 한다. 지역이 결정할 권리와 그 결정을 검증할 주민의 권리는 함께 보장돼야 한다.

정부와 국회가 보여줘야 할 것은 지방에 지원하는 돈의 합계에 더해 그 돈으로 지역이 결정할 수 있는 범위다. 지자체 역시 많이 확보했다는 홍보에서 한 걸음 더 나아가 어떤 선택이 가능해졌고 어떤 부담이 남았는지 설명해야 한다. 미래대응기금이 지역의 미래를 넓히는지는 증가표의 맨 아래 숫자만으로 판단할 수 없다. 주민이 필요를 정하고, 대안을 고르며, 결과에 책임을 물을 수 있는 조건까지 확인해야 한다.

출처: 행정안전부 | 지방교부세와 일반재원 성격의 지방미래성장 지원금 설명 · 행정안전부 | 지방교부세 비교 기준과 국민생활편의 복합센터 지원 설명 · 국민참여입법센터 | 미래대응기금 설치 및 운용에 관한 법률안 제2221052호 · 기획예산처 | 미래대응기금 국회 통제 관련 보도설명