[미래대응기금, 누구의 미래인가 ③/7] 계획을 바꾸는 권한, 이유를 물을 권리

미래대응기금의 계획이 바뀌면 누가 먼저 알아야 할까. 정부에는 예측하기 어려운 수요에 대응할 여지가 필요하다. 그러나 지역과 주민에게는 처음 설명받은 사업이 달라지는 이유를 알고 질문할 권리가 있다. 재정의 속도와 민주적 통제는 어느 하나를 없애야 다른 하나가 살아나는 관계가 아니다. 변경을 결정하는 절차와 그 결과를 설명하는 책임을 함께 설계해야 한다.

앞선 두 회차가 재원의 규모와 지속성을 다뤘다면, 이번에는 그 돈의 쓰임을 바꾸는 권한을 살펴본다. 11월 5일 확인한 국민참여입법센터에는 정부의 미래대응기금 설치법안과 관련 국가재정법 개정안이 소관위원회 심사 단계로 표시돼 있다. 아래 분석은 국회에 제출된 안을 대상으로 하며, 이미 시행 중인 확정 제도나 주민에게 보장된 지원 조건을 설명하는 것이 아니다.

30%라는 숫자보다 먼저 구별할 절차

정부가 9월 3일 제출한 국가재정법 개정안은 미래대응기금 주요항목 지출금액을 30% 이하 범위에서 바꾸는 경우 기금운용계획변경안을 국회에 제출하지 않을 수 있도록 한다. 일반회계의 세입 부족을 보전하기 위한 전출에도 변경안 제출 예외를 두는 내용이 있다. 세입 부족 보전 전출과 초과 조세수입을 활용한 주요항목 변경에는 변경내역을 지체 없이 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하도록 하는 내용이 있다.

여기서 최초 계획의 심의, 집행 중 변경안의 사전 의결, 변경 뒤 내역 보고는 서로 다른 절차다. 국회가 처음 계획을 심의한다는 설명만으로 이후의 모든 변경이 사전 심사를 받는다고 이해해서는 안 된다. 반대로 일부 변경에 예외를 두려는 안을 국회가 아무것도 들여다볼 수 없는 제도라고 단정하는 것도 정확하지 않다.

30%를 기금 전체 규모에 단순히 곱해 정부가 마음대로 쓸 수 있는 돈이라고 말하는 방식 역시 경계해야 한다. 법안이 정한 대상은 주요항목 지출금액이며 예외의 사유와 보고 의무를 함께 읽어야 한다. 서로 다른 항목과 절차를 하나의 숫자로 합치면 실제로 넓어지는 재량이 무엇인지 오히려 흐려진다.

신속한 대응이 필요한 이유와 남는 질문

기획예산처는 10월 13일 공식 설명에서 첨단기술 경쟁과 통상·지정학적 위험 등 불확실한 수요에 신속히 대응할 필요를 자체변경 기준의 배경으로 제시했다. 기금이 사업성 기금과 금융성·계정성 기금의 성격을 함께 지니며, 법률이 허용하는 범위 안에서 운용한다는 설명이다. 변화가 빠른 환경에서 재정의 대응 시간을 줄이려는 목적은 검토할 가치가 있다.

다만 목적을 인정하는 것과 변경 권한의 범위가 적절한지 판단하는 것은 별개의 일이다. 금융시장 상황에 따라 자금 운용 규모를 조절하는 변경과 주민에게 제공할 서비스의 대상·방식을 바꾸는 변경은 영향이 다르다. 금액의 변동 폭이 같아도 누가 혜택을 받고 어떤 약속을 잃는지에 따라 설명과 통제의 강도를 달리할 필요가 있다.

따라서 논의는 찬반을 표시하는 데서 끝나지 않아야 한다. 어떤 변경이 긴급한지, 기존 의결의 목적을 유지하는지, 다른 수단으로 대응할 수 없는지 묻는 기준이 필요하다. 변경을 하지 않았을 때의 비용과 했을 때의 손실을 함께 제시해야 속도라는 이유가 판단을 대신하지 않는다.

심의기구와 주민의 질문 사이를 연결해야

11월 4일 기획예산처는 운용심의회에 전문성과 대표성을 갖춘 민간위원을 위촉해 투명하고 민주적으로 운용하겠다는 설명자료를 냈다. 정부 설치법안에도 기금의 주요 사항을 심의·의결하는 운용심의회를 두는 내용이 있다. 정부는 민간위원 자격요건을 대통령령에서 구체화하고, 다양한 정책 현장의 전문가와 관계자 의견을 반영하겠다고 밝혔다. 이는 정부가 제시한 설계 방향이며, 아직 구성과 운영 성과가 검증된 기구인 것처럼 평가할 수는 없다.

필자가 보기에 기구를 둔다는 사실만큼 중요한 것은 판단의 흔적을 남기는 방식이다. 어떤 대안을 비교했는지, 이해관계가 있는 참여자는 어떻게 처리했는지, 결정의 근거와 반대 의견을 어느 범위까지 공개할지 정해야 한다. 민간 참여의 숫자만으로 독립성을 증명하거나, 정부 안에 있다는 이유만으로 모든 심의를 무의미하다고 볼 일은 아니다.

국회의 재정 심사와 주민의 생활상 질문도 구별하면서 연결해야 한다. 국회는 국가 전체의 우선순위와 법률의 범위를 살핀다. 주민은 자신의 지역에서 일정이 늦어지거나 이용 대상이 달라질 때 이유와 대응 방법을 알고 싶어 한다. 한쪽의 심사 기록이 다른 쪽의 질문에 자동으로 답해 주지는 않는다.

지역에 영향을 주는 변경은 주민이 읽을 수 있는 설명으로 옮길 필요가 있다. 당초 목적, 바뀌는 내용, 결정 근거, 영향을 받는 사람, 남은 일정과 문의 경로가 그 출발점이다. 이는 현재 법안에 모두 들어 있는 의무를 나열한 것이 아니라, 기금의 신뢰를 높이기 위한 운영 제안이다.

변경을 허용하되 설명의 빈칸을 줄이자

실무적으로는 변경의 크기를 금액과 서비스 영향이라는 두 축에서 볼 수 있다. 가령 같은 예산 범위에서 전달 방식을 바꾸는 가상 상황이라도 이용이 어려워지는 주민이 생길 수 있다. 돈이 늘지 않았다는 이유만으로 영향이 작다고 판단하면 통제의 사각지대가 생긴다. 반대로 행정상 경미한 조정까지 같은 절차로 묶으면 필요한 대응이 늦어질 수 있다.

변경 전후를 한 문서에서 비교할 수 있도록 하는 방식도 유용하다. 최초 계획과 수정 계획을 따로 공개하는 데 그치지 말고 무엇이 왜 달라졌는지, 판단 당시 어떤 정보가 있었는지 남겨야 한다. 이후 결과가 기대와 달랐을 때도 당시 판단의 합리성과 집행의 문제를 구분해 평가할 수 있다.

긴급한 변경에는 신속한 집행과 후속 점검을 연결하고, 정책 목적이나 수혜 구조를 크게 바꾸는 변경에는 사전 설명과 검토를 강화하는 방향을 논의할 수 있다. 구체적인 기준과 권한은 국회의 법률 심사와 확정된 제도에 맞춰 정해야 한다. 여기서 제안한 운영 원칙을 아직 존재하지 않는 법적 절차로 소개해서는 안 된다.

지역도 중앙의 변경 결정을 전달받는 데서 멈추지 말아야 한다. 현장에서 발생한 불편과 사업의 효과를 근거로 되돌려 주는 통로가 있어야 한다. 주민 의견을 모았다는 기록보다 그 의견이 어떤 판단에 반영됐고, 반영하지 못했다면 이유가 무엇인지 설명하는 일이 중요하다. 그래야 참여가 행사로 끝나지 않는다.

미래대응기금의 재량을 평가하는 기준은 정부가 얼마나 빨리 움직일 수 있는가에만 있지 않다. 계획을 바꿀 때 누가 이유를 묻고, 어떤 근거로 답하며, 잘못된 선택을 어떻게 고칠 수 있는가에 있다. 재량은 변화에 대응할 여지를 만들고 통제는 그 여지가 공적 목적을 벗어나지 않게 한다. 두 장치를 함께 설계할 때 미래라는 이름은 주민이 확인할 수 있는 책임으로 바뀐다.

출처: 국민참여입법센터 | 국가재정법 일부개정법률안 제2221056호 · 국민참여입법센터 | 미래대응기금 설치 및 운용에 관한 법률안 제2221052호 · 기획예산처 | 첫 국정감사, 미래대응기금 관련 설명 · 기획예산처 | 미래대응기금운용심의회 관련 보도설명